La nouvelle Constitution

Pourquoi une refonte de la Constitution ?

La question d’une refonte de la Constitution avait déjà été soulevée à maintes reprises et avait notamment conduit le Gouvernement issu des élections législatives de 1984 à lancer un grand débat national sur l’intérêt et la portée d’une telle refonte qui associait toutes les forces vives de la Nation, c’est-à-dire les organisations professionnelles, politiques, syndicales et religieuses les plus représentatives sur le plan national, les milieux juridiques ou scientifiques, divers organes consultatifs ainsi que des associations soucieuses de notre environnement humain et de la qualité de vie. Or, ce débat n’avait toutefois pas abouti à une réforme d’ensemble de la Constitution.

Cette volonté de procéder à une révision d’ensemble de la Constitution était partagée par le nouveau Gouvernement formé après les élections législatives du 13 juin 1999. L’accord de coalition joint à la déclaration du Premier ministre devant la Chambre des Députés le 12 août 1999 préconise la rédaction d’une nouvelle Constitution : « Même si la Constitution modifiée du 17 octobre 1868 a fait ses preuves, le Gouvernement estime qu’il y a lieu, à l’aube du nouveau millénaire, de procéder à la rédaction d’une charte fondamentale nouvelle qui tient compte des réalités constitutionnelles et politiques du pays. Le développement du droit international et européen, le fonctionnement des institutions de l’Etat et la création récente d’une Cour constitutionnelle exigent de consolider et de préciser l’assise que la Constitution fournit à l’Etat. »

Dans son avis du 9 décembre 2008 sur le projet de révision de l’article 34 de la Constitution (document parlementaire n°59672), le Conseil d’Etat a exprimé son inquiétude à l’égard du rythme toujours plus soutenu des révisions constitutionnelles, en soulignant qu’ « Il en résultera inexorablement une banalisation des révisions constitutionnelles. Cette tendance va au détriment de la stabilité de la Constitution qui cède trop facilement aux besoins passagers et momentanés de la politique. Cette évolution mettra à la longue en cause la rigidité, garantie pourtant essentielle à la supériorité de la Constitution par rapport aux lois ordinaires. Il importe aux yeux du Conseil d’Etat de ne pas perdre de vue cet aspect dans le contexte d’une refonte future de notre Charte fondamentale. »

Cette approche du Conseil d’Etat prônant une refonte de la Constitution a été partagée par la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle de la Chambre des Députés, de sorte que la proposition de révision 6030 portant modification et nouvel ordonnancement de la Constitution[1] a été déposée le 21 avril 2009 et déclarée recevable le 28 avril 2009.

 

Quelles sont les raisons de l’actuelle révision constitutionnelle ?

D’après les auteurs de la proposition de révision 6030, il existait trois raisons majeures plaidant en faveur d’une révision constitutionnelle : 1. la modernisation de la terminologie désuète par endroits, 2. la nécessité d’adapter les textes à l’exercice réel des pouvoirs et 3. l’inscription dans la Constitution des dispositions relevant d’une pratique coutumière et inscrites dans d’autres textes échappant à l’intervention du législateur.

 

Quelles sont les principales modifications envisagées ?

Depuis la session ordinaire 2012-2013, la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle a consacré la majeure partie de ses réunions à l’instruction de la proposition de révision 6030. Quant aux points ayant suscité d’abondantes discussions, l’on peut citer, entre autres, les symboles de l’Etat, notamment le régime linguistique, une série d’articles du chapitre relatif au Grand-Duc et les articles ayant trait aux cultes suite au rapport relatif aux relations entre l’Etat et les communautés religieuses voire philosophiques au Luxembourg élaboré par un groupe d’experts et publié en octobre 2012 et à l’accord conclu entre l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg et les communautés religieuses établies au Luxembourg au mois de janvier 2015.

Parmi les modifications proposées par la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle (ci-après la « commission »)[2], il y a lieu de relever, notamment :

  • Le Chapitre 1er. – De l’Etat, de son territoire et de ses habitants regroupe les éléments qui caractérisent l’Etat luxembourgeois, à savoir sa forme politique, la souveraineté, le chef de l’Etat, le territoire et les dispositions sur la nationalité.

    Ce texte innove sur deux points : d’une part, la monarchie est expressément inscrite dans la Constitution afin d’informer le lecteur dès le début sur le régime politique du Luxembourg et, d’autre part, par référence à d’autres constitutions européennes, les symboles de l’Etat sont évoqués dans la Constitution. Il s’agit du régime linguistique, de l’emblème national qui est le drapeau tricolore rouge, blanc, bleu, des armoiries et de l’hymne national.
     
  • Le Chapitre 2. – Des droits et libertés a trait aux libertés publiques et aux droits fondamentaux des citoyens.  

Il est proposé d’y énumérer explicitement, entre autres, l’inviolabilité de la dignité humaine, la prohibition de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants et l’obligation de moyens de l’Etat visant à veiller à ce que toute personne puisse vivre dignement et disposer d’un logement approprié.

La nouvelle Constitution contient une « clause transversale » disposant que toute limitation de l’exercice des droits fondamentaux, des libertés publiques et des droits du justiciable prévus par la Constitution par le biais de sources de droits subalternes doit respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés.

  • Le Chapitre 3. – Du Grand-Duc regroupe sous une première section les dispositions ayant trait au Chef de l’Etat et sous une deuxième section celles concernant la monarchie constitutionnelle, à savoir : la succession au trône, la régence et la lieutenance.

Force est de constater que la formule surannée de « prérogatives » du Grand-Duc est abandonnée afin de souligner que le Chef de l’Etat ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire d’agir ou de ne pas agir dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées. Ses attributions sont bel et bien des charges résultant de sa fonction. Comme son rôle institutionnel est défini et limité par la Constitution, il s’agit de l’exercice d’une compétence liée.

Au regard de la théorie des compétences liées, la commission considère qu’il faut introduire dans la future Constitution, à l’instar des Constitutions suédoise et néerlandaise, un article relatif aux conséquences à tirer dans le cas où le Chef de l’Etat ne remplit pas ses attributions constitutionnelles.

  • Le Chapitre 4. – De la Chambre des Députés prévoit, en dehors de plusieurs adaptations mineures, quelques modifications plus importantes :

- quant aux incompatibilités, la commission est d’avis qu’il vaut mieux recourir à une formulation générale plutôt que d’énumérer les incompatibilités afin d’éviter le risque de ne pas être exhaustif. Dans un souci de sécurité juridique, la commission propose toutefois d’inscrire l’incompatibilité entre le mandat de député européen et le mandat de parlementaire national dans la nouvelle Constitution ;

- aux yeux de la commission, l’organisation de la Chambre des Députés en sessions n’a plus de sens. Selon la conception nouvelle, la législature fonctionne de manière continue et n’est partant plus interrompue par des sessions, de sorte que tant la Constitution que le Règlement de la Chambre des Députés doivent faire abstraction de l’évocation de la subdivision de la période législative en sessions ;

- la notion de « dissolution » de la Chambre des Députés est supprimée et remplacée par celle d’ « élections anticipées ». Il est prévu que le Chef de l’Etat peut, sous certaines conditions, fixer des élections anticipées. A noter, qu’aucune élection anticipée ne peut avoir lieu dans l’année qui suit une élection ;

- en ce qui concerne les pouvoirs de l’ancienne Chambre des Députés entre le jour des élections et l’assermentation des députés nouvellement élus, il est précisé, dans un souci de sécurité juridique, que celle-ci reste entièrement en fonction et garde tous ses pouvoirs jusqu’au jour où les députés nouvellement élus seront assermentés ;

- l’initiative législative citoyenne est inscrite dans la nouvelle Constitution : des électeurs peuvent prendre l’initiative de transmettre à la Chambre des Députés une proposition motivée aux fins de légiférer ;

- le droit d’enquête de la Chambre des Députés est modifié en ce sens qu’une commission d’enquête doit être instituée à la demande d’un tiers au moins des députés.

  • Le Chapitre 5. – Du Gouvernement fait l’objet d’une modification d’ensemble. A relever que la motion de censure votée à l’initiative de la Chambre des Députés est mentionnée de façon formelle dans la Constitution au même titre que la possibilité du Gouvernement d’engager sa responsabilité politique dès son entrée en fonction.
  • Le Chapitre 6. – Du Conseil d’Etat est complété par des dispositions concernant la procédure législative.
  • Le Chapitre 7. – De la Justice prévoit, en-dehors de quelques adaptations de texte, quelques modifications plus importantes :

- l’indépendance des magistrats du siège et du ministère public est énoncée dans la nouvelle Constitution ;

- l’instauration d’une Cour suprême au sommet de la hiérarchie judiciaire visant à aboutir à une simplification de l’organisation judiciaire est prévue. Elle est censée remplacer la Cour supérieure de Justice et la Cour constitutionnelle, qui disparaîtront ;

- la création d’un Conseil national de Justice qui agit en toute indépendance des pouvoirs législatif et exécutif est prévue. Il aura la double mission de veiller à l’indépendance des autorités judiciaires et à une bonne administration de la Justice ;

- il est proposé de régler la question des conséquences d’un arrêt de la future Cour suprême statuant en tant que juge constitutionnel dans la nouvelle Constitution.

  • Pour le Chapitre 8. – De certaines dispositions relatives à l’administration de l’Etat, il y a lieu de noter tout particulièrement l’extension de l’intervention du législateur à l’aliénation et à l’acquisition de biens mobiliers pour le compte de l’Etat et de relever la nouvelle section 3 relative aux relations entre l’Etat et les communautés religieuses introduisant les principes de séparation, de neutralité et d’impartialité de l’Etat dans la nouvelle Constitution.

La nouvelle Constitution continue à régler les relations entre l'Etat et les communautés religieuses. L'obligation pour l'Etat de prendre en charge les traitements et pensions des ministres des cultes est toutefois supprimée.

  • Le Chapitre 9. – Des établissements publics de l’Etat et des organes professionnels vise, entre autres, à traiter la question du pouvoir réglementaire des établissements publics et des organes des professions libérales. Par ailleurs, il est proposé d’y évoquer également la création de chambres professionnelles et l’existence de professions réglementées.
  • Pour le Chapitre 10. – Des communes, il convient de relever la proposition de texte prévoyant l’obligation pour l’Etat de faire en sorte que les collectivités territoriales disposent de moyens adéquats pour s’acquitter de leurs missions.
  • Le Chapitre 11. – De la révision de la Constitution reprend les dispositions relatives à la procédure de révision de la Constitution.
  • Le Chapitre 12. – Des dispositions finales regroupe les dispositions transitoires à prévoir en vue d’un passage souple du régime constitutionnel en place vers la nouvelle Constitution ainsi que les dispositions abrogeant la Constitution actuelle et déterminant l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution.

Le texte coordonné proposé par la commission permet de suivre en détail les propositions de modifications à la proposition de révision suggérées, soit par le Conseil d’Etat dans son avis du 6 juin 2012, soit par la commission parlementaire précitée (il s’agit dans ce cas d’amendements parlementaires). A noter que ces amendements sont soumis au Conseil d’Etat pour avis complémentaire, lequel sera rediscuté en commission. Il ne s’agit donc aucunement d’un texte définitif, mais d’un texte qui est encore sujet à modifications.

A la lecture de ce texte, force est de constater qu’on n’est plus en présence d’un nouvel ordonnancement voire d’une refonte globale des dispositions en place, mais d’un projet de rédaction d’une nouvelle Constitution. Voilà pourquoi, la commission a décidé au cours de sa réunion du 11 mars 2015 de modifier l’intitulé de la proposition de révision 6030.

 


[1] La proposition de révision 6030 portant modification et nouvel ordonnancement de la Constitution, dont l’intitulé est changé en « Proposition de révision portant instauration d’une nouvelle Constitution » ainsi que les documents parlementaires et procès-verbaux des réunions de la commission y relatifs peuvent être consultés et téléchargés à partir du site internet de la Chambre des Députés.

[2] A noter que la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle a suivi les propositions de restructuration des chapitres et des sections suggérées par le Conseil d’Etat, de sorte que la structure et la numérotation des articles changent par rapport à la proposition de révision.

 

Documents à télécharger :

Proposition nouvelle Constitution
5967-2.pdf